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近期召开的中央城市工作会议，提出了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标。

在世纪之交上海提出建设郊区新城，特别是“十四五”提出“新城发力”以来，上海的五个新城逐步成为现代化城市体系中的重要组成部分。面向“十五五”，五个新城要着力推动四个方面的转变，更好落实中央城市工作会议要求。

一是要着力推动形态建设向功能建设转变，重在塑造城市新功能。五个新城经过20多年的集中开发建设，城市框架已经基本形成，“十五五”要向功能建设聚焦。上海市将“新城规划建设推进协调领导小组”调整为“新城发展推进协调领导小组”，办公室由市规资局调整为市发改委，正是出于这方面的考虑。

从新城看，企业总部、科研创新、要素平台、公共服务“四大功能”基本明确，但是具体要聚焦哪些细分领域功能，有哪些重点承载区，还要进一步深化研究。

比如在企业总部方面，中心城区、陆家嘴、虹桥商务区、世博片区等已经形成了跨国公司、民营企业、央企国企等总部集聚区，五个新城要结合自身的制造业基础和本土民营企业，发展功能性总部。

在科研创新方面，五个新城的创新资源参差不齐，一些新城在大院大所方面还存在空白，也缺乏龙头企业引领的创新联合体，要努力争取有所突破。

在要素平台方面，南汇新城拥有自贸试验区和特殊综合保税区，嘉定、青浦、松江、奉贤新城也都有综合保税区，要充分发挥开放优势，加快形成差异化的配置能力。

在公共服务方面，五个新城已经初步引进了一批优质资源，要加快建立多元化的高品质公共服务供给机制，实现公益性和市场化兼得。

二是要着力推动扩张增长向精明增长转变，重在打造多元新空间。五个新城经过20多年的集中开发建设，城市扩张空间已经所剩无几，必须走“精明增长”“紧凑城市”之路。

所谓“精明增长”就是城市建设努力节约资源能源，以尽可能低的公共成本投入，去创造尽可能高的收益，包括经济效益、社会效益和生态效益；所谓“紧凑城市”就是高密度开发利用土地，在有限的范围内容纳更多的经济社会活动，实现城市的功能、规模和结构紧凑。对于五个新城而言，要着力打造多元新空间。

比如在产业空间方面，五个新城要积极争取在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，实现工业用地（三类工业用地除外）、物流仓储用地（三类物流仓储用地除外）和研发设计用地合理转换，适度增加混合产业用地供给，探索融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能及相关配套服务的新型产业用地（M0）。

在建设空间方面，五个新城要通过深化科技创新、产业焕新、城市更新，有效盘活存量、做优增量、提升质量，进一步提升浓度、放宽高度、增加密度。

在数字空间方面，要逐步建设新城数字化转型一套指标体系、一个动态数字底座、一个开放式平台，推进区域CIM平台与全市CIM平台数据的融合贯通。

在社交空间方面，五个新城要积极顺应Z世代人群的需求，创造“能撸串”“能撸猫”“能撸铁”“能划水”“能摸鱼”“能躺平”的有趣场景，打造更多吸引年轻人的“好玩”的地方，提供更多的情绪价值。

三是要着力推动向心发展向网络发展转变，重在构建发展新格局。五个新城经过20多年的集中开发建设，之前更多的是单向依赖中心城区、承接非核心功能疏解，尽管也提出要面向长三角，但是相关的举措并不多。党的二十届三中全会指出，“建立都市圈同城化发展体制机制。”中央城市工作会议指出，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，促进大中小城市和小城镇协调发展。

比如在交通网络方面，五个新城要加快建设“轨道上的新城”，推进市域郊铁路建设，前瞻布局低空网络，加强与上海两大枢纽之间的联系，缩短与中心城区和近沪区域的时间距离。

在产业网络方面，五个新城要聚焦细分赛道，加快打造百亿级“核爆产业”，与近沪区域共建产业生态、构建统一市场。

在功能网络方面，近期上海大都市圈再度扩容，“1+13”的上海大都市圈国土空间总体规划编制完成，意味着在上一轮《上海大都市圈空间协同规划》中，南汇新城作为综合性全球城市，嘉定、青浦、松江、奉贤新城作为全球功能性节点，五个新城要加快打造成为上海“五个中心”建设、强化“四大功能”的核心承载区，进一步凸显上海大都市圈核心内圈的定位，强化对于上海大都市圈乃至长三角的资源集聚，以及对于上海大都市圈乃至长三角的服务辐射，共同代表国家参与全球竞争。

四是要着力推动三个分离向三个融合转变，重在培育新质生产力。五个新城经过20多年的集中开发建设，产城分离、产研分离、二三分离的问题仍然比较突出，目前已经到了必须推动产城融合、产研融合、二三融合的时候了。

比如在产城融合方面，五个新城的发展模式已经从过去的由产业园区向产业社区的发展，转变为产与城的互动，甚至是由城市来推动产业的发展。要进一步深化产城融合理念，推出有利于产业社区建设的支持政策，借助市场化力量建设产业社区。

在产研融合方面，尽管部分新城已经集聚了若干大院大所，但是科技创新与产业创新的融合度不高，对于新城的辐射带动作用不强，甚至出现“墙内开花墙外香”，以企业为主体的市场化创新体系尚未形成。要进一步加强院地合作、校地合作，支持新城建设国家大学科技园，推进实现规模以上企业研发活动全覆盖、亿元以上企业研发机构全覆盖，引导高校院所更多落地新城。

在二三融合方面，五个新城要顺应产业发展趋势，大力推动制造业与服务业融合发展，支持发展服务型制造。

（作者系华略智库CEO、长三角研究院院长）

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